作者：Robert P. Murphy
譯者：吳莉瑋（電子書下載）
圖片：neauthor77 via photopin cc
年輕人的經濟課 - 22.政府債務
在這一課中，你將學習：
- 政府赤字與政府債務之間的區別。
- 政府債務和通貨膨脹之間的連結。
- 政府債務如何讓後代變得更加貧困。
政府赤字與政府債務
政府就像私營公司一樣，需要用收入來支付開支。私營公司可能會在某段時間內費用高於收入，政府也是。在任何特定的預算期間內，政府想在社會計畫、軍事等等項目上花費的總數，可能大於政府稅收、國家公園門票等收入總數。當政府所花用的數目大於其收入時，就會產生預算赤字。
在大多數的金融報導與評論中，政府赤字以年度為基礎。例如，批評雷根的評論家可能會說：「美國聯邦政府的預算赤字在1980年代幾乎翻三倍，從1980年的約740億美元，上升到1990年的約2,210億美元。」[1] 嚴格來說，這句話只告訴我們兩個年度的聯邦財務狀況：1980年的預算赤字是該年財政收入與支出之間的差異，而1990年的預算赤字則是這兩者十年後的差距。
有時記者會用馬虎的語言報導新的政府計劃。例如，他們可能會說：「這項新的衛生改革法，將會增加9,000億美元的聯邦支出，而同時只增加8,000億美元的稅收，從而將在未來十年增加1,000億美元的赤字。」因為大多數人使用的赤字時，是指單年收入與支出之間的差距，記者的這句話造成混淆。這就像是棒球播報員說，本壘上的打擊者在他進入大聯盟的第一個十年內的打擊數為3,000。
政府赤字計算某特定期間內支出與收入間的差異；是在某段時間（如一年）內的收入與支出的流量變數。相比之下，政府債務指政府欠其他組織或個人的債務貨幣總額。[2] 債務是存量變數，也就是任何一個時間點都有確定的價值。例如，問「截至周一中午為止政府債務總額為何？」有意義，但是問「截至周一中午為止政府預算赤字多少？」則沒有意義，除非，你內心中其實有個計算初始點，而事實上你真正問的是：「從初始點到周一中午這段時間，政府花了多少又徵收了多少稅？」
當政府發生赤字時，可以像公司一樣發行債務來彌補缺口，這意味著，政府向外部投資者出售國債。[3]
「國家債務」的利息
當政府透過出售政府債券向放款人借錢時，政府必須支付利息。具體情況如下，投資者支付金額低於債券面額，[4] 而這種差異則成為債券的隱含利率回報（或收益）。例如，如果投資者購買一張美國政府承諾一年後支付10,000美元的欠條，但投資者只需要支付（大約）9,524美元就可以購買，此時，投資者賺取約5%的回報，因為$9,524×1.05=$10,000（概算）。
隨著聯邦預算赤字的增長，（典型）債券的利息支付也隨之增長。[5] 當人們談論龐大國債時，幾乎總是在說美國聯邦政府債務，人們可能會抱怨，利息支付是最大的消費類別之一，讓可用於其它政府計畫的錢變少。
下表勾勒出一份虛擬的三年期間政府財政狀況。透過檢視這份表格，你可以更了解政府赤字、債務與利息支付。
上表包含大量訊息，但如果你花幾分鐘時間來了解它如何運作，就能掌握政府以債務進行融資的機制。以下是一些一般性要點：
- 在任何給定的一年中（每個垂直欄位），稅收為1兆美元，而支出則有所不同。然而，支出總是等於軍事、社會計劃與債務利息等當年花費的總和。
- 如果稅收高於支出，就會有盈餘。如果稅收較低，就會有赤字。如果兩者相等，預算平衡。
- 政府債務的變化取決於該年的盈餘或赤字。
- 當政府發行債務時，稅收的一部分將支付債務利息。如果政府背著先前債務，即使政府在某一年平衡預算，可用於軍事與社會計畫的支出就會變少。
- 如果政府重新發行債券或結轉到期債券將不計入政府開支。在該表中，這種情況發生在2011年。即使技術層面上，政府必須支付1.1兆而稅收只有1兆，政府預算仍平衡。2011年時，政府必須支付2010年購買債券的持有人共1,050億美元，但只有50億美元以利息支付為名被計入支出。其他的1,000億美元只是翻了個身重新被發行，政府發出新的同樣債務總額的一年期債券。
- 在任何給定的時間上，未償還的政府債務是公眾持有之政府債券的目前市場價值。這個數字低於所有未償還債券的面額總和，因為政府在到期日之前沒有義務支付全額面值。由於債券到期為未來事件，政府的合約義務以貼現率打折（在我們的例子中為5%）。
在我們的例子中，政府債務全數由一年期債券組成。在現實世界中，政府將債務分散到不同期間的債券上（1個月、3個月、6個月、1年、5年等等）。這讓政府可以透過超過一年的長期債券來「鎖住」利率，以更準確地規劃財政計劃。
政府債務與通貨膨脹
一般公眾甚至是金融分析師，很常將物價上漲與政府債務相關聯。例如，每當美國政府預算赤字特高時，很多人會說：「這將損及美元，並導致〔價格〕通貨膨脹。」
這種流行見解中肯定有些道理，而美國聯邦債務與CPI之間，也確實有歷史相關性（雖然遠非緊密關聯）：
然而，即使政府債務和物價上漲顯然有一般性關聯，運用我們健全的經濟理論來瞭解為什麼會發生這種情況，相當重要。第一個重點是，政府預算赤字本身不會導致通貨膨脹。當政府出現赤字並透過發行新債券借錢時，政府沒有在經濟中創造新錢。相反的，如果政府出現（比如說）2,000億美元的赤字，這意味著經濟體中的其他人少了同樣這麼多的錢，這些人交出2,000億美元給政府，換來美國政府發行的欠條，也就是市場流通性很高的金融資產－債券。這些債券並不是錢。就此狹義而言，政府預算赤字和私營公司決定向公眾借錢一樣不具通膨性。
但故事還沒完。我們剛剛已經說明預算赤字本身不會創造新錢，因此不會對美國的商品與服務價格造成直接的影響。然而，實際上，政府預算赤字提供美聯儲創造更多新錢的動機。首先，物價通膨可以減輕「真實」債務負擔。透過創造新錢而提高經濟體的價格，包括工資與薪水，美聯儲可以間接地提高聯邦政府的稅收。這讓政府能夠更輕鬆地負擔債務的固定支出，特別是許多年前發行的長期債券。[6]
而政府債務與通貨膨脹的基礎連結很簡單：當政府想要花用龐大費用時，例如世界大戰期間，政府可以透過稅收集資，不夠的話，政府會透過借貸籌集，再不夠，政府就會轉向印鈔機。
假設政府想要支出6兆美元，但只有2兆美元的稅收。原則上政府可以借4兆美元，但投資者可能會對這筆龐大數目感到緊張，並可能要求高於正常利率的回報。此外，人民可能會反對巨額赤字（總預算的一小部分），並堅持政府削減開支。在這種情況下，政府可能只會借1兆美元，然後創造額外3兆美元的新錢來支付賬單。政府將利用壟斷貨幣發行的權力，進行等同私營部門的造假行為。
在美國現今的金融體系中，政府實際上沒有如此公然行為。相反的，如果政府希望使用控制印鈔機的權力來彌補赤字，會透過一個非常複雜的過程：首先，政府會對私營部門發行足以支付赤字數額的債券。那些私營債券經銷商則樂於吞下這些低利率的龐大貸款金額，因為美聯儲將迅速從債券經銷商手中買入這些新發行的國債。美聯儲並非用過去的積蓄來購買，而是憑空創造新錢。
當這些動作完成後，美聯儲最終在帳面上持有這些新國債，而私營債券經銷商則回到原來的位置（再加上一點交易佣金）。如果我們退後一步綜觀這個宏偉計劃，並忽略中介商（即私營債券經銷商），事實上是美聯儲創造新錢並借給政府，然後政府再把新錢花在各種計畫上。[7] 因此，儘管這個過程令人費解，政府控制貨幣及銀行體系的權力，讓政府擁有創造新錢來關閉預算短缺的選項。這是政府赤字最後導致貨幣通膨與物價通膨的一個重要機制。
政府債務與後代子孫
在主流討論中，政府赤字的反對者往往聲稱赤字是對未出生後代的偷竊。其想法是，如果政府額外花1,000億美元來讓選民高興，但沒有透過增稅「支付」，那麼，目前這一代人就先得到額外1,000億美元的享受，而由未來的納稅人償付。這個典型的主張真的正確嗎？
就像流行的政府債務與通貨膨脹相關的主張一樣，這個問題的答案很微妙：是的，政府債務確實讓後代更加貧困，但原因並非大多數人相信的那樣表面。
在思考任何債務時，無論是政府或私人債務，記住，所有的商品都得從現有資源生產。沒有時間機器可以讓今天的人們去偷走50年後人們手中的比薩和DVD。如果政府花額外1,000億美元並直接分給每個選民，讓這些選民拿去花在商場，這種開支是透過增稅還是借貸並不重要。無論是哪種方式，都是現在這一代人（集體）支付。
當然，這個負擔實際上如何分擔在這一代人身上，會讓事情有所不同，而這也就是預算赤字出現的全部原因。如果政府提高每個人的稅只是為了把這些錢送回去給大家用，這一點意義也沒有。但如果政府從一小群投資者手中借來1,000億美元，然後把這些錢送給其他人花用，就可以讓普通選民感覺變富有。
打破「我們犧牲後代來享受」這個謬誤的方法之一，就是要認識到，今日的投資者將把持有的政府債券遺贈給自己的孩子。確實，政府債務越高，意謂著未來的美國人將負擔越重的稅（償付債券的必要支出）。但同樣的道理，更高的赤字意味著未來美國人將從他們的父母手中繼承更多的金融資產（那些政府債券），這些債券賦予他們的利息與本金的支付流。[8]
那麼，這是什麼意思？龐大的政府赤字沒什麼？不，不是這樣。批評是對的：政府赤字會讓後代變得更加貧困。但真實原因比高債務導致未來高利息支付這個明顯事實更為微妙，因為（正如我們剛才解釋），這些利息會支付到未來幾代人的口袋。政府赤字從長遠看來會讓國家變窮有兩個主要原因：
- 排擠效應。當政府預算赤字時，可貸資金的總需求曲線右移。這將推高市場利率，導致一些人增加儲蓄（沿著可貸資金的供給曲線），但也意味著借款人最終可用資金變少。[9] 實際上，政府與其他潛在借款人競爭稀有的可貸資金。經濟學家會說，政府借貸排擠私人投資。在高利率情況下，企業家投入較少資源到新工廠、購買較少設備等等。我們合理假設政府將這些錢花用到生產性項目的程度不若私營借款那麼多，這意味著未來後代將繼承到較少工廠、設備等資本品。這是為什麼政府赤字會導致未來貧困的主要因素。
- 政府轉移支付是負和遊戲。政府債務讓後代更加貧困的另一種方式，就是未來稅收必須支付債務的這種有害效應。例如，如果政府因為今天的赤字而必須在30年後支付1,000億美元給債權人，這的確會讓國家到時候變窮。但問題不在這1,000億美元本身，這1,000億美元來自納稅人的口袋，並丟入那些債券繼承人的口袋。相反的，問題在於政府為了籌集這1,000億美元，可能會提高稅收（而不是削減開支），這個行為可能會導致經濟上的資源錯位，更甚於簡單吸取收入。[10]
- 借貸的空間導致更高的支出。政府赤字的另一個危險是讓政府傾向超出預算。回想一下第18課，不管籌資管道為何，所有的政府支出都將稀有資源從企業家手中抽走，並投入政府官員挑選的計畫。政府透過更高赤字支付新的政府支出時，比較不會受到人民的強力抵制，因此，比起政府被迫平衡運算，發行債券的選項，將導致政府支出提高（造成更多與純粹市場結果相比的資源分配不當）。
所以我們看到，政府赤字確實讓大家（平均）都變差，但因果機制比起簡單的美聯儲增加債務更隱晦。但正如上述要點表明，解決這些赤字問題的方式是削減開支，而不是對目前這一代加稅！換句話說，如果政府赤字的真正的問題在於，將資源從目前的資本市場中抽離，而且讓政府更容易調高未來稅率，那麼，透過當下增稅來關閉赤字並非「解決方案」，而是比疾病更糟的治療。
1 美國聯邦政府的財政通常以會計年度計算，而會計年度與日曆年度不同。例如，1990年財政年度從1989年10月1日至1990年9月30日。2,210億美元的赤字，指的是這兩個日期之間的聯邦收入與支出的差距。
2 有許多不同項目可以包括在這個圖表中，而將使「聯邦債務」更大或更小。例如，較小數字的債務可能專指由美國財政部發行的實際債券。高得多的債務數字將包括不只債券，還有聯邦政府的預計未來負債，像是社會保險這類預期支出將在某些時候超過工人「貢獻」，從而拖累整體稅收並增加政府整體債務的計畫。
3 美國財政部是聯邦政府的財務分支。財政部徵稅並支付資金。當聯邦政府產生赤字時，財政部出售債券向放款人借錢。
4 在本文中，我們將注意力擺在「零息債券」，也就是一年期或低於一年期的短期國債。如果政府（或其他實體）發行長期債務，往往會涉及定期支付利息（「息票」）。在這種情況下，放款人支付債券面值的金額，因為利息收益另案處理。（如果是那些沒有息票支付的債券，投資者必須透過初始購買之折價來取得債券利息。）
5 如果利率下降，即使政府債務增長，仍能享受較低的利息支付。
6 確實，投資者在借錢給政府時會將這種情況納入考慮，當他們知道貨幣購買力將隨時間減少時，他們會堅持較高的收益率（利率）。即便如此，美聯儲進行通貨膨脹時，可以減輕聯邦政府的現有債務負擔。如果美聯儲突然完全停止通貨膨脹，相較於預期情況，政府將較難履行債務義務。
7 如果你是敏銳的讀者，你可能會認為印新錢不只是為了關閉預算短缺，因為聯邦政府仍欠國債持有者本金與利息。但你猜怎麼著？美聯儲將會是這些款項的接受者（因為美聯儲向私人經銷商購買債券），按照標準作業程序，美聯儲的超額收益將全部匯付財政部。換句話說，美聯儲在支付電費、工資等開銷後，有任何多餘的錢，都要匯回給財政部。因此，即使技術層面上國庫沒有得到這些新錢，實際上已達目的，因為美聯儲持有的債務利息支付（大多）會馬上繳回財政部，而且美聯儲也傾向於翻新未償還的持有國債。譬如，當你的消費多於薪水時，如果你（以某合約利率）從父母手上借錢，而你也知道自己永遠不需支付本金，父母也總是會在生日或聖誕節時把「利息支付」當成禮物送給你，那麼所謂貸款合約不過是一場鬧劇。你會像莽夫一樣地花錢，這正是華盛頓的政客們一直以來在做的事。
8 如果我們考慮外國投資者可能也會資助美國國債時，事情變得更加複雜。在這種情況下，現在的美國人可以過得比較好，而這種操作則使得未來的美國人過得比較差。但如果我們將「現代」指稱所有人類，而「後代」指稱未來的所有人類時，我們就會回到課文中的分析。
9 有些經濟學家認為，在大情勢下政府赤字無關緊要，因為理性的納稅人將認識到自己需要預留更多的錢以支付未來的債務。換句話說，這些經濟學家說，當政府移動可貸資金需求時，私營部門也會理性地移動供給曲線。因此市場利率保持不變，而政府從右手拿給納稅人的錢，將用左手從納稅人手中借回來。然而，這種觀點在實務上不可能正確，否則赤字開支就不會像現在那樣這麼受歡迎。
10 回想我們在第18課的思想實驗：如果政府頒布高得離譜的所得稅與銷售稅，幾乎所有經濟活動都轉入地下經營，政府將收不到稅收。顯然，這些政策將對經濟十分有害，不管對於那些稅款接收者的「負擔」有多低。這個原理解釋每額外多徵收1,000億美元的稅款（為了支付政府債務），造成的代價遠大於單純從納稅人手中吸走這筆錢。
課程小結…
- 政府預算赤字，是在某期間內（如2010年），政府支出高於政府稅收。整體債務總額，則是政府在某個特定時刻（如2010年5月14日）積欠借款人的總額。債務是先前所有盈餘與赤字的累積結果。
- 政府赤字本身並不會創造新錢，並未直接推動價格上漲。然而，透過微妙的操作，政府赤字使得美聯儲購買更多國債，而這種做法就是通貨膨脹。
- 政府赤字讓後代變貧困的方式並非多數人相信的那麼簡單。如果政府今天借了500億美元來打造坦克，這些資源（鋼鐵、晶片、勞動工時等）是由目前這一代所提供，而非由後代透過時空旅行所「支付」。然而，政府赤字將把實際資源從私營部門投資中轉移，結果就是後代所繼承的資產縮小。從這點看來，相比於沒有赤字的狀況下，今天的赤字會讓後代變得更加貧困。
新的術語
- 流量變數（flow variable）：某段時間內的測量概念。例如，某根灌溉管的流速可能是每分鐘100加侖。這種測量並不是指整根管子裡所包含的總量，而是每個特定截取部分中每分鐘流過流量。
- 存量變數（stock variable）：某個時刻的測量概念。例如，某人在2010年5月11日上午9點的體重可能是150磅。這種測量並不是指這個人最近減少或增加多少磅，而是指在那一刻的體重。
- 債券面值（face value of a bond）：債券到期後債券發行人承諾支付債券持有人的金額。
- 國債／公債（national debt / public debt）：通常是指由美國財政部發行之債券的未償還總額。截至2010年5月，「公債」幾乎達13兆美元，這些債券大部分由其他政府機構持有（如社會保障局的「信託基金」）。當經濟學家在比較各國政府的債務水平時，通常扣除「政府內部持有」，只計入由公眾持有的政府債務。截至2010年5月，這個數字幾乎達8.5兆美元。（見http://www.treasurydirect.gov/govt/reports/pd/mspd/2010/opds052010.pdf）
- 排擠效應（crowding out）：因為政府赤字支出所造成的私營部門投資減少。政府的借貸增加了可貸資金的需求，使得平衡利率增加。在較高利率下，私營部門的企業將減少用借貸來資助投資。
- *說明：「政府赤字為流量變數，而債務是存量變數。」
- 當政府花費超過稅收時，我們會怎麼形容預算？
- *政府是否有可能在預算盈餘的狀況下發行新債券？
- 政府預算赤字會直接導致通貨膨脹嗎？
- *透過增稅來關閉預算赤字是否有助於後代？
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